La creación de Convenios Marco se ha venido extendiendo a diversos sectores y, paulatinamente, se ha ido haciendo más complicado que cumplan sus finalidades debido a diversos motivos. (Foto: Agencia Andina)

El Corredor Vial Sur es un amplio territorio donde se desarrollan tres de los más importantes proyectos mineros del Perú, el mismo que comprenden las regiones de Apurímac (Las Bambas) y Cusco (Hudbay y Antapaccay), es, además, una fuente inagotable de estudios, análisis y reflexiones; por ello, esta vez, la revista Gobernanza Social presenta la entrevista a Pablo O’Brien quien es un historiador y comunicador, especialista en temas de gestión social y comunicación política y que, en el año 2021, publicó el libro denominado “Los fondos sociales y convenios marcos en el Corredor Minero del Sur” bajo el sello de Grupo Propuesta Ciudadana, con el apoyo de la ONG Natural Resource Governance Institute

En esta ocasión, Pablo O’Brien nos cuenta sobre las conclusiones a las cuales ha arribado luego de su investigación y cómo ve este tema a futuro.

¿En qué consisten los fondos sociales y convenios marco? ¿Cuál es su finalidad?

Fueron instrumentos que se crearon a comienzos del 2000 para darle sostenibilidad a los proyectos mineros que se empezaban a desarrollar en esa época: las Bambas y Antapaccay. La intención era proveer recursos destinados a cerrar brechas sociales y generar desarrollo.

¿Cuáles son los fondos sociales y convenios marcos más importantes en lo que denominas el Corredor Minero del Sur?

El Convenio Marco más importante no solo del corredor, sino del Perú fue el que acordó la Provincia de Espinar con BHP Billiton, la empresa australiana que en ese momento operaba Tintaya y esperaba desarrollar Antapaccay. Los Fondos Sociales son el Fosbam (Fondos Social de las Bambas), diseñado y creado por Proinversion el 2004 y los de Hudbay. Estos últimos siguen una lógica territorial: existen distritales (Velille, Livitaca y Chamaca), provincial (Chumbivilcas) y los firmados con las comunidades del área de influencia directa como el de Chilloroya.

Centrándonos en el convenio marco de la provincia de Espinar en Cusco, ¿Cómo se llegó a constituir?

Hay un factor relacionado a ingresos por canon y regalías que estos distritos tienen a diferencia de la mayoría de otros distritos y que hipotéticamente deberían servir para este cierre de brechas.

¿Cómo definir la pobreza o carencias en este contexto?

Es un tema Interesante. Durante los noventa, los dirigentes y políticos espinarenses tomaron conciencia de que la minería (en ese momento operada por el estado) debía proporcionar los recursos para el desarrollo de Espinar. En los primeros años del 2000 cuando la empresa estatal, Tintaya, fue concesionada, se produjeron sucesivas protestas exigiendo que la minería entregue aportes. La empresa BHP Billiton y las autoridades y dirigentes de la provincia de Espinar conformaron una mesa de diálogo. En ella, las partes acordaron, entre otras cosas, que la compañía entregaría hasta un 3% de sus utilidades antes de impuestos para el desarrollo de Espinar. Por su parte las organizaciones sociales y los gobiernos locales de la provincia de Espinar reconocían la importancia de la minería y se comprometen “a contribuir activamente con el funcionamiento total de las operaciones de BHP Billiton, respetando y garantizando el normal desarrollo de sus actividades”.

El convenio marco de Espinar habiéndose concebido como un fideicomiso para el desarrollo de esta provincia, luego de veinte años ¿se logró el objetivo? ¿Cuáles cree que son las razones?

Creo que en parte se cumplieron los objetivos. La minera cumplió en otorgar los recursos para el desarrollo de Espinar y por lo menos durante un tiempo estos fueron empleados para cerrar brechas y mejorar la infraestructura y la educación de los espinarenses. Lamentablemente, en la última década la hoja de ruta o el plan de inversiones que se gestó a fines de los noventa del pasado siglo y los primeros años del presente, se perdió, se olvidó o descartó. Esta situación ha llevado a que el día de hoy prime el interés de repartirse el dinero sin ningún criterio y para ello se hayan anulado programas como los de dotar de tablets y computadoras a alumnos y profesores de Espinar. Hipotecando de esta manera el futuro. Por otra parte, a pesar de que en diversos momentos se han paralizado las operaciones mineras, se pudo construir el nuevo tajo (Antapaccay) y la mina ha seguido funcionando. Sin embargo, no se ha podido avanzar con la nueva ampliación: el proyecto Coroccohuayco, algo similar, a lo que ocurre en las Bambas con Chalcobamba.

¿Cómo entender la existencia de un fideicomiso para el desarrollo y su relación con la alta conflictividad en la zona?

Esa es justamente la pregunta que busca a responder el libro. Lo que la evidencia empírica arroja es que tanto los fideicomisos creados por el Estado como los ejecutados por las empresas, son en realidad una serie de condicionamientos que han generado un comportamiento de búsqueda de renta (rent seeking behavior). Es decir, han provocado lo que he denominado una conducta rentista o rentismo. Los ciudadanos de esta zona consideran que deben recibir beneficios, incluso pagos en efectivo, a cambio de que las operaciones mineras funcionen. ¿Y por qué hay que pagarles? Por supuestas afectaciones o simplemente por qué las minas están próximas a sus hogares.

En su libro, usted hace referencia a la rent – seeking como un modus operandi en esta zona de estudio ¿Podría explicarlo de manera didáctica qué es y cuáles son los riesgos?

Primero que nada, debemos señalar que esta es una conducta económica, que incluso podríamos catalogar de absolutamente racional. Aparece por qué es condicionada por la política pública o de relacionamiento social que se ha implementado en la zona tanto por el Estado como por las empresas. Aparece siempre que se otorga un privilegio (en este caso, ser parte del área de influencia de un proyecto minero). Los teóricos como Krueger indican que estos grupos a los que se les otorgan estos beneficios tenderán a organizarse o agruparse para mantener o acrecentar estos privilegios. En democracias más avanzadas se emplea el lobby o el cabildeo político, pero en el Perú se ha encontrado que la presión política más efectiva para este fin es el conflicto. Por eso, es que los conflictos terminan en mesas de diálogo en los que se exigen pagos directos u otros como ser tomados como trabajadores o proveedores.

En este espacio geográfico de estudio ¿existe alguna experiencia exitosa o cercana a ser exitosa? ¿Cuáles habrían sido las razones?

En este espacio no conozco ninguna.

En estos momentos ¿Cuál es su balance sobre la situación de estos mecanismos y el impacto a las poblaciones aledañas a este corredor?

Es lamentable, pero este mecanismo está muy arraigado. Vemos en Espinar que se exige un bono de dos mil soles y se viene reclamando que se incremente el porcentaje de aporte de la empresa. Hudbay tiene negociaciones permanentes en los que se le pide el incremento de los montos. Actualmente se discute esto con Chumbivilcas y vemos que los nuevos proyectos como Chalcobamba o Corocohuayco no se ejecutan por las enormes expectativas y pedidos que se realizan a las empresas.

Con el actual marco jurídico del sector minero energético en materia tributaria ¿Cómo son compatibles o incompatibles estos mecanismos y qué debe mejorase?

El actual marco tributario no es el problema a mi modo de ver. Lo que si provoca rentismo es la forma en que el estado redistribuye los ingresos que obtiene de la minería.

El canon, por ejemplo, es un mecanismo perverso que no solo produce rentismo y conflictividad, sino otras externalidades negativas quizá más dañinas: corrupción, ineficiencia en el gasto e incluso criminalidad organizada. Debemos buscar mecanismos menos perniciosos que aseguren una mejor ejecución del gasto eliminando estas externalidades negativas.

¿Cuál es la agenda pendiente para los próximos años sobre los fondos sociales y convenios marcos existentes y venideros?

Creo que sin evaluar adecuadamente la mala experiencia que han tenido los fondos sociales creados por el Estado y en lo que se han convertido los convenios Marco como el de Espinar, se ha decidido extenderlos a la actividad petrolera. Este ha sido un gravísimo error del que ya está ocasionando conflictos y problemas. A mi modo de ver, se los debe reestructurar por completo. En el libro se exponen algunas soluciones. Por ejemplo, desde el principio debe establecerse claramente a qué van a estar destinados los fondos y este fin debe haberse consensuado y aprobado previamente por todos los ciudadanos beneficiados. Algo similar a lo ocurrido en Moquegua en donde se ha establecido claramente qué obras se financiarán con los aportes de Quellaveco.

Entrevistado: Pablo O’Brien

Historiador y comunicador de la Universidad Nacional de San Agustín. Especializado en recursos naturales y gestión social. Ha sido director, editor y periodista en los más importantes medios del Perú. Tiene amplia experiencia en desarrollo de proyectos (Innovate Perú e Instituto Tecnológico del Perú ITP, Produce y MTC), negociación para adquisición de tierras (MTC) además de una reconocida trayectoria en gestión social del sector energético; es autor de la investigación “Los Convenios Marco y Fondos Sociales en el Corredor Minero del Sur” (2021).